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新设部门自然资源部:掌握巨大职能 统筹各类规划
来源:海外网 发布于:2018/3/21 15:51:37 点击量:

    3月19日上午,经过投票表决和习近平签署主席令,新一任的国务院系统负责人亮相公众。
    自然资源部这个全新的部门,相信大家关注也有几天了。术语很多、部委也很多,可能很多人看了一头雾水。这一囊括了8个部委、局的自然资源监管职能和空间规划职能的全新机构,其组建的背后,究竟有着怎样的顶层思考?
    现状
    故事可以从一只青蛙讲起。
    话说,有一种珍稀青蛙,生活在湖泊、湿地和周围的农田、山林之中。为了保护好它,法律赋予了林业和渔业部门的主管职责。不过,在此之前,大型湖泊和水库同时归属于水利部门管理,而农田、山林也同时涉及到国土部门。
    这样一来,问题就出现了,青蛙在水里游就归渔业管,跳到岸上就归林业或者国土部门管,被人抓了呢,就归工商管……很自然地,在青蛙的管理上,我们很容易看到类似于基层执法时“七八个大盖帽,管不好一个破草帽”的“政出多门”、“九龙治水”现象。
   
    当然,青蛙的故事只是一个比喻,并无确指。但这一故事,却折射出了当前机构管理中的一个重要问题:行政机构的“条块化”职权分割。
    客观地说,这种行政机构“条块化”的形成有其历史原因。比如1982年的国务院机构设置,我们可以看到一大批非常有存在感的产业型管理部门,像农林牧渔部、水利部、石油工业部等。这些部门既负责相应的产业发展,又负责对应类目的自然资源管理。
    平心而论,这种模式有其优势:集中力量办大事,专业性强,行政效率高。也正是因为如此,此后国务院各部门虽经多次调整,但不同部门分别管理不同类别自然资源的惯例,还是保留了下来。但随着时代发展、社会变迁,权责分工的界限越来越清晰,“九龙治水”的问题开始越来越多地暴露出来。
    顾名思义,“九龙治水”就是所有的龙都去治水,没有人管布雨之事。映射到现实中,就是对于那些立竿见影、有利可图的项目,大家都想挤进去分一杯羹;对于那些投入大、见效慢还得罪人的项目,大家都往后退,比谁跑得快。最后,监管空白和监管打架的现象就这样形成了。


    
    整合
    在此背景下,整合的意义与优势就凸显出来。有人还会问:那这次有自然资源部,还有生态环境部,它们之间的职责又有什么区别?
    简言之,自然资源部整合了原国土等8个部、委、局的规划编制和资源管理职能,生态环境部整合了原环保等七个部、委、办的环境保护与污染防治职能。通俗来说,前者将负责全国960万平方公里陆地和300万平方公里海洋上的所有自然资源的空间规划和数量监管;后者将主要负责生态环境质量的监管。
    这两个新组建的部门,其实也有相关性。用网友的话来说:两者合作,将实现 “上管天,下管地,中间管空气”。这实际上也完整地体现了“山水林田湖草”是一个生命共同体的重要原则。
    自然资源部的组建本身也充分体现了整合的优势。我们可以以改革中涉及到的“土地资源为基础的空间规划”为例。
    众所周知,过去,作为社会经济发展的重要基础,它曾是发改、国土、住建等主导权竞争的焦点。试想,如果城市边缘有一块地,既适合建商场、住宅,又能植树造林,或恢复成湿地,这块地在过去一定是不同部门的“必争之地”。
    这样一来,一项资源的开发或者保护,可能就不是基于科学的理性判断,或者社会各界的共同需求,而是由多个相关部门中谁更强势来决定的。在经济发展优先的导向下,最后往往是资源开发部门而不是资源保护部门“笑到最后”。
    现在,自然资源部将几个部委的规划职能整合到一起,就能对各类规划进行统筹,相当于真正实现“多规合一”。我们都说要“一张蓝图干到底”,自然资源部的一大重要职责,就是给出这张蓝图的空间底图,告诉我们哪些地方能开发,哪些地方要保护。


    职权
    这张蓝图背后的自然资源部职权范围,简单来说,可以归结为两条红线。
    一条是可以在地图上肉眼可见的“生态红线”。各类国家公园、自然保护区、饮用水源地,重要森林、湖泊、海岛、湿地等,都要被划入生态红线,禁止或限制开发。要知道,这些可是占国土的四分之一到三分之一,关系到中华民族千秋万代瓜瓞绵延的生态区域,任何情况下都是不能动的。
    另外一条则是“资源开发利用上限”。相较于前者,这更像是一条隐形的控制红线。怎么理解?说水资源开发利用率、矿产资源开采总量控制指标,可能有些抽象,其实岛友们只需要想象越来越紧张的城镇建设用地指标,就能明白其中通行的道理。
    不仅如此,一项自然资源的开发,往往关系到生态系统中的其他要素,如果不加注意,后患更是无穷。
    还是以青蛙的生存和栖息为例。如果开采某座大山上的矿产,就会破坏山上的森林植被,从而让山间的溪流和山下的湖泊干涸,最后影响某种青蛙的生存。这时候,是否决定开采,可以开采到什么程度,每年可以开采多少,可以开采几年等问题的确定,既要考虑社会经济发展对矿产的需求程度,又要考虑林业资源、水资源破坏带来的损失,还要考虑青蛙的物种多样性价值。
    这些工作由一个部门统筹,要比多个部门协调高效得多。
   
    确权
    总结来看,无论是可见的“生态红线”,还是抽象的“资源利用上限”,最终表现都是各类自然资源的确权管理。
    自然资源全民所有(部分为集体所有),是我国的基本制度之一。不出意外的话,今后各级政府的自然资源部门,都将统一行使其全民所有者职责,负责保护、修复生态红线以内、资源上限以外的自然资源,并向社会释放可供生产经营、开发利用的各类自然资源产权。
    从这个意义上来说,建立自然资源部来统一管理,并不是像有些人所担心的那样出现了计划经济的影子;恰恰相反,明确了哪些资源要出于公益目的而保留、保护和修复后,就能更加明确哪些资源可以向市场放开,并可以由更为规范的市场机制来进行配置。
    例如,我国目前已经建立的土地使用权、矿业权、林权,正在试行的水权交易或流域水资源生态补偿机制,都可以进行进一步地完善和扩容。供给侧结构改革,少了作为生产要素之一的自然资源的供给改革怎么行?
    自然资源产权的整体明晰,同时有利于各类资源税、费的系统化改革。像大家普遍关心的土地财政转型、房产税征收等问题,如果放在自然资源税费改革的大框架下,可能将有更清晰的认识和理解。同样的,由于涉及到与财政部、发展改革委等部委的合作,统一交给自然资源部来管理,将再一次体现职能整合的便利优势。
    当然,作为一个掌握着如此巨大职能的新设机构,自然资源部同样需要考虑与其他部委之间的相互合作、监督的问题;在垂直管理、内部机构融合方面,也有一定的探索空间。对此,我们拭目以待。